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中国行政立法的实践发展及体系化建设

□ 江必新

中国特色社会主义法律体系是以宪法为核心，由宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等部门法共同构成的法律体系。截至2022年12月，全国人大及其常委会制定的现行有效法律共295部，其中统计列入行政法的有96部，占法律总数的33%。此外，一些统计列入宪法相关法、经济法、社会法等类别的法律，以及行政法规、部门规章、地方性法规、自治条例、单行条例、地方政府规章之中，也有大量行政法性质的规范。为总结中国行政立法实践发展的经验与启示，思考行政法律体系化建设，首先需要以全国人大及其常委会立法为重点，梳理中国行政立法的发展历程，特别是党的十八大以来行政立法的有关情况。

　　一、中国行政立法的发展历程

　　新中国成立后，我国高度重视民主法治建设，在治安管理、户口登记、卫生检疫等方面制定有关行政法律，进行了积极探索。改革开放以来，中国行政法经历了逐步发展完善的过程，主要分为四个阶段。

　　（一）起步阶段（1978—1986年）。1978年，党的十一届三中全会决定提出“加强社会主义民主，健全社会主义法制”。为适应改革需要，这一时期通过制定海洋环境保护法等23部法律，赋予环境保护部门等19个行政机关相关监督管理职权；制定中外合资经营企业所得税法等3部法律，规定企业、个人对税收争议有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。之后陆续又制定海上交通安全法等多部法律，规定当事人不服罚款、吊销证书等决定，可以向人民法院起诉。

　　（二）发展阶段（1987—1996年）。1987年，党的十三大报告提出：“为了巩固机构改革的成果并使行政管理走上法制化的道路，必须加强行政立法，为行政活动提供基本的规范和程序。”这一时期出台了一批规范制约行政权、保护公民合法权益的法律。一是继续制定修改行政职权方面的法律，比如海关法等17部法律。二是开启行政程序制度建设。比如1996年制定行政处罚法。三是行政监督救济制度逐步建立。比如，1989年制定行政诉讼法，全面建立了行政诉讼制度；1994年制定国家赔偿法，进一步落实了行政机关违法行使职权对公民造成损害，应当给予赔偿的宪法原则。

　　（三）体系形成阶段（1997—2011年）。1997年，党的十五大报告将“依法治国，建设社会主义法治国家”确立为治国基本方略，提出“一切政府机关都必须依法行政”。这一时期，行政立法理念更明确、规范更科学、框架趋近完备。一是行政职权方面的法律更加完善，制定了食品安全法等28部法律，进一步明确各行政部门职权。二是加强行政程序法律制度建设。1997年制定行政监察法，1999年制定行政复议法，2003年制定行政许可法，2009年制定行政强制法。2000年制定的立法法，对国务院及其部门、地方人民政府的立法权限作了规定。2004年制定的公务员法，明确规定对行使公权力的公务员进行监督约束等内容。

　　（四）完善深化阶段（2012年至今）。2012年，党的十八大报告提出：“到2020年，依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障。”2014年，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从关系党和国家前途命运的战略全局出发，从前所未有的高度谋划法治，开辟出全面依法治国理论和实践的新境界。这一阶段的行政立法，综合运用重点领域立法、“打包”修法、授权决定等方式，主动与改革相适应、相衔接，推动行政法律规范框架体系更完善、针对性更强。

　　二、中国行政立法的最新成就

　　中国的行政立法涉及行政管理各个领域，既包括行政许可法、行政强制法、行政处罚法等规范行政行为的一般法，也包括环境、教育、科技、文化、卫生、社会治理、国家安全、国防军事等方面的部门行政法。以党的十八大以来全国人大及其常委会立法为重点，中国行政立法在制定和修改完善相关法律，保障、推动党和国家各项事业发展方面取得的新成就主要包括以下几个方面。

　　（一）关于基本行政制度方面的法律。2019年修改行政许可法，增加“非歧视”作为设定和实施行政许可的原则，明确规定行政机关及其工作人员不得以转让技术作为取得行政许可的条件。2021年修改行政处罚法，扩大行政处罚设定权限、推进行政执法体制改革、完善行政处罚程序规定，确保行政机关依法有效实施行政管理。2022年10月，全国人大常委会对行政复议法进行了初次审议，拟修改的内容是进一步明确行政复议原则、职责和保障，整合地方行政复议职责，完善行政复议受理及审理程序，加强行政复议对行政执法的监督等。

　　（二）关于环境保护领域的法律制度。制定修改环境保护法、环境影响评价法、海洋环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法、噪声污染防治法、固体废物污染环境防治法、土壤污染防治法、放射性污染防治法、防沙治沙法、长江保护法、黄河保护法、黑土地保护法等，通过环境要素治理和流域、区域协同治理立法，加强污染防治，保护生态环境，用法治力量守护好绿水青山、推动美丽中国建设。其中，2022年10月通过的黄河保护法对加强生态环境保护、推进水资源节约集约利用等方面作出针对性规定，加大了保障、监督和处罚力度。

　　（三）关于教育领域的法律制度。通过制定修改教育法、义务教育法、高等教育法、职业教育法、民办教育促进法、家庭教育促进法等，推动教育事业健康发展，促进教育发展成果更多更公平惠及全体人民，办好人民满意的教育。比如，2021年10月制定的家庭教育促进法，明确家庭、国家、社会各方面的责任，建立健全了家庭、学校、社会协同育人的工作机制。2022年4月修改的职业教育法，发挥企业重要办学主体作用，进一步推进产教融合、校企合作，推动职业教育与普通教育相互融通、不同层次职业教育相互贯通，拓宽升学就业渠道，营造职业教育发展良好社会环境。

　　（四）关于科技文化领域的法律制度。先后修改促进科技成果转化法、科学技术进步法，促进科技成果向现实生产力转化，推动科技创新支撑和引领经济社会发展。制定修改公共文化服务保障法、公共图书馆法、电影产业促进法、档案法、反食品浪费法等，弘扬社会主义核心价值观，保障公民基本文化权益，满足人民群众日益增长的精神文化需求。为贯彻落实习近平总书记关于制止餐饮浪费重要批示精神，制定反食品浪费法，聚焦人民群众长期反映强烈的餐饮浪费顽疾，以32条的小篇幅做好立法的大文章，建立反食品浪费长效机制，成为“小快灵”“小切口”立法的生动实践，推动形成文明、健康、绿色、环保新风尚；又如，制定公共图书馆法，加强公共图书馆的运行管理，提升服务效能。

　　（五）关于公共卫生和健康领域法律制度。制定基础性的基本医疗卫生与健康促进法，制定修改中医药法、疫苗管理法、医师法、药品管理法、人口与计划生育法、食品安全法、体育法等，积极推进卫生健康立法，强化公共卫生法治保障，保护人民群众生命安全和身体健康，为健康中国建设提供法律制度支撑。比如，基本医疗卫生与健康促进法确立卫生健康工作的基本原则、主要制度和保障促进措施；制定中医药法，保障和促进中医药事业发展，保护人民健康；修改药品管理法，完善药品审评审批和储备供应等管理制度，保障药品安全、有效、可及；制定疫苗管理法，健全完善疫苗研制、生产、流通、预防接种等全过程监管体制。新冠疫情发生后，十三届全国人大常委会专门制定了强化公共卫生法治保障立法修法工作计划，涉及的有关立法项目稳步推进，取得了明显成效。

　　此外，行政立法还涉及其他一些领域，在完善社会治理法律制度方面，制定了消防救援衔条例、社区矫正法；为构建国家安全法律体系，出台了统领性的国家安全法，制定修改了反恐怖主义法、密码法、生物安全法等；完善国防军事法律制度体系，修改完善了国防法、国防交通法、兵役法、军事设施保护法等。

　　三、中国行政立法的经验与启示

　　伴随中国特色社会主义事业蓬勃发展，中国行政立法用四十多年的时间走完了西方国家要三四百年才走完的立法进程。目前，中国的行政立法涵括了所有行政管理领域和各级行政机关，基本覆盖行政职权、行政程序和监督救济各个环节，将行政立法、行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等各类行政活动都纳入了法治轨道。主要经验和启示有以下几个方面。

　　（一）坚持中国共产党的领导，全面贯彻落实党中央决策部署。我国宪法第1条中规定，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。从历史经验看，党中央通过顶层设计和政治引领，统筹协调各方面的资源和力量，不断推动制度建设和实践创新，是各个时期开展行政立法的重要前提和保证。中国行政立法从起步、发展到完善深化，首要的经验和原则就是坚持党中央对立法工作的集中统一领导，全面贯彻落实党中央在各个历史时期关于行政立法的重大决策部署。全国人大常委会制定的五年立法规划，都要报党中央批准后实施。

　　（二）坚持以人民为中心，积极回应人民诉求。立法机关坚持人民主体地位，践行全过程人民民主要求，在行政立法中紧扣人民对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面日益增长的需求。在法律草案立项、起草、调研、审议过程中，采取问卷调研、委托调研、实地走访、视频座谈、公开征求意见等多种方式，广泛听取人民群众意见。比如修改行政处罚法，在不同的修法阶段先后3次征求虹桥街道基层立法联系点意见；修改噪声污染防治法，开展问卷调查，广泛听取城市和农村、各类声环境功能区、各个年龄段、不同在家时段等居民的意见。通过这些工作，将人民群众所思所想所盼体现在具体的法律制度设计之中，解决人民群众急难愁盼的问题。

　　（三）坚持人民代表大会制度，发挥国家机关分工合作的优势。行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对人大负责，受人大监督。全国人大及其常委会通过行政立法，在宪法框架内将行政权力具体化，规范行政权的设定和实施，明确行使行政权力对应的责任，既保障行政机关全面有效履职，又监督行政机关依法行政。此外，全国人大及其常委会还通过听取和审议政府工作报告、开展法律实施情况的检查、组织专题询问、备案审查、督促制定法律实施配套规定等形式，推动有关行政法律落实落细、正确有效实施。

　　（四）坚持合理配置，平衡行政权力与公民权利的关系。行政权力是社会发展不可或缺的力量，行政立法应当保证其正常运转，以实现人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。与此同时，要保障好行政相对人的权利，合理协调与行政权力之间的关系，达到行政法基本关系的平衡。这里所说的行政相对人权利既包括私权利，也包括行政相对人的公权利。一方面要防止行政权力侵犯私权，就私权利而言，法律没有禁止的，原则上就是可以做的，做了不受任何追究和处罚；另一方面要关注行政相对人公权利配置，通过赋予行政相对人知情权、选举权和被选举权、参与权、救济权等，使其能够对行政权力是否合法有效行使进行监督。

　　（五）坚持实事求是，遵循行政法治发展规律。我国行政立法坚持实事求是，一切从实际出发。既赋予政府必要的、充分的权力，又严格规范、严密监督，保障与规范并重，实现国家利益、社会公共利益与公民合法权益之间的动态平衡。同时，适应不同发展阶段的改革发展的实际需要，发挥行政立法积极作用。特别是在当前我国进入法治国家、法治政府、法治社会一体建设新阶段，行政立法紧紧围绕全面依法治国、全面深化改革主题，重视总结各项改革成果和地方成熟经验，及时修改法律、作出授权决定，比如将“放管服”改革成果、各地自由贸易试验区成功经验等上升为法律，为经济社会发展提供有力法治保障。接下来我国行政立法的重要任务之一，即是遵循行政法自身规律完成体系化建构。

　　四、以党的二十大报告的法治新要求推进行政法律体系化建设

　　党的二十大是在启航新征程、建功新时代的历史关键时刻召开的重要会议。党的二十大报告对“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”作出专章部署，提出要“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”，其中也当然包括对完善行政法律体系的部署安排。根据初步梳理，党的二十大报告中“体系”一词共出现了119次，“法律体系”共出现了2次，“制度体系”共出现了9次，“政策体系”共出现了4次。从广义上来说，“政治体系”“制度体系”“体制”“机制”都属于“法律体系”的范畴。按照传统分类法，法律体系建构主要包括刑事、民事和行政三大领域。其中，刑事法律规范较为集中，一般不需要特别讨论体系化的问题。随着《中华人民共和国民法典》的颁布实施，民事法律规范体系化任务基本完成。党的二十大报告中所提到的体系建设，绝大部分属于行政法律体系化的范畴。可以说，当今我国法治建设已经进入体系化建设的新阶段，行政法治建设也进入了行政法律体系化建设的新阶段。

　　（一）党的二十大报告关于行政法律体系化的若干要求。党的二十大报告提出，转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。为此，要科学设置政府职能，理顺组织与机构职能，切实发挥好法治对转变政府职能的引导和规范作用，为构建行政法律体系提供科学合理的基础架构。党的二十大报告提出，深化行政执法体制改革，全面推进严格规范公正文明执法，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，完善行政执法程序，健全行政裁量基准。为此，要在总结地方行政程序法治建设经验的基础上推进统一行政程序立法，在以外部执法程序为主的同时适当规定内部执法程序，在建构统一的常态化执法机制的同时解决类型化执法程序之不足，行政裁量权基准制定和管理工作要坚持法制的统一性、系统性和完整性，努力实现一般法与单行法之间的有效衔接。党的二十大报告提出，强化行政执法监督机制和能力建设，严格落实行政执法责任制和责任追究制度。为此，要健全行政复议、行政诉讼、检察监督等职能作用，推动各类监督有机贯通、相互协调、有效衔接，形成监督合力，发挥整体监督效能。要进一步提高责任追究制度的可操作性，明确决策过错认定标准，完善责任追究相关配套机制。

　　（二）探索制定行政基本法。体系化是国家制度建设科学性和系统性的重要标志，具有整合法律规范、提供法律依据、精简法律规定、传播法治理念等多种功能。由于行政法律规范本身就具有种类繁多、层级多样的特点，因此对行政法律规范进行体系化建构十分必要。但与民事法律规范体系化不同，若要制定一部无所不包的行政法典，客观上不具有现实性。结合行政法治建设的实际情况以及行政法自身的特点，行政法律的体系化可以采用探索制定行政法通则（行政基本法）和条件成熟的部门法治体系化的双轨制路径。关于行政法法典化问题目前有制定行政法法典、行政法通则和行政程序法三种代表性观点。立足我国国情、法治现状以及学科发展水平，笔者认为，较为稳妥可行的是推进制定行政法通则一类的行政基本法，在内容上，既包括实体法也包含程序法，能够覆盖依法行政、法治政府建设的各个方面，在行政法体系中起纲要性、通则性、基础性的作用。

　　（三）推进部门行政法体系化。一方面对行政法的基本原则、基础性的实体规范和程序规范进行抽象，探索制定行政法通则或行政基本法；另一方面可以在一些条件较为成熟的部门法领域分别尝试进行体系化建构。行政法不仅包括行政法总论，还包括部门行政法。过去我们常常过于关注行政法总论，在部门行政法方面，各领域立法发展不平衡且对体系化重视程度不够。部门行政法与实践工作的联系非常紧密，在诸如生态环境、交通、教育、医药卫生、食品安全领域都有一些特殊的行为规范，有必要在条件成熟时逐步进行体系化建构。采取基本规范与部门法体系化并行的建设思路，同时协调处理好二者之间的关系，必将有利于推进行政法律体系化建设优化发展。

（江必新  十三届全国人大宪法和法律委员会副主任委员）

责任编辑：高富强