法治甘肃网

构筑低空经济数据安全的法治护栏

中国民航大学法学院院长、教授

天津市人文社科重点研究基地航空法律与政策研究中心主任 郝秀辉

　　6月24日，“应急使命·2025”原始林区重特大森林火灾扑救演习在黑龙江省大兴安岭地区举行。在演习现场，一架飞机喷洒灭火剂压制火势。 新华社记者 刘梦琪/摄

　　低空经济作为新质生产力的典型代表，具有突出的战略地位。2025年政府工作报告提出推动低空经济安全健康发展，明确“加快完善数据基础制度，深化数据资源开发利用，促进和规范数据跨境流动”。数据要素是赋能低空经济发展的重要支撑，也是国家基础性战略资源，数据作为“新生产要素”正在深刻改变低空经济运作模式和治理方式。在低空经济快速发展的当下，基于“低空经济+”的不同领域，针对低空数据全生命周期和业务运行环境的场景划分，如何从法治视角提炼出一套数据安全治理机制和规范框架，探索符合低空经济数据特点和现实需求的中国治理方案，是一个兼具理论性和现实性的重要议题。

　　低空经济与数据要素耦合的基础逻辑作为我国低空经济引领全球的重大理论创新之一，数据要素与低空经济的深度融合已全面上升到国家战略层面。低空经济与数据要素的耦合正从资源化向资产化、资本化迈进，并将极大助力低空经济快速发展。

　　2024年9月6日，观众在2024低空经济发展大会创新成果展区了解可用于城市空域管理的数智低空大脑产品。 新华社记者 傅天/摄

　　低空经济发展需要数据驱动。低空经济是以低空空域为依托，以各种有人驾驶和无人驾驶航空器的低空飞行活动为牵引，辐射带动相关领域融合发展的综合性经济形态。低空经济是一种高度依赖科技的经济，新能源、新一代信息技术、人工智能等是低空经济发展的重要驱动力，科技决定低空经济的成败。低空经济的基本构成包含了低空制造、低空飞行活动、低空飞行保障和综合服务等，产业链条长、应用场景复杂、牵涉领域众多、应用主体多元，具有很高的科技含量和创新要素，需要信息化、数字化管理技术赋能，需要通过数据解决低空经济的资源、业务、运营和管理等协同问题。低空经济发展需要数据支持。《通用航空装备创新应用实施方案（2024-2030年）》提出加快推动“低空+物流配送”“低空+城市空中交通”“低空+应急救援”等规模化发展。数据能够驱动并支持低空经济多领域场景打造，例如，数字化、智能化的低空智能联网贯穿低空经济整个产业链，为低空经济安全稳健发展提供必要基础和保障。低空通信网络、低空飞行导航、低空飞行器运维、空域管理与监测、低空飞行活动等实践，都大量应用人工智能、大数据、云计算、区块链等多种数字技术，低空飞行信息的实时收集、“黑飞”监控与警告、飞行器关联信息查询和历史信息追溯、违法行为锁定、空域资源调配等，都依赖低空数据的分析与运用。低空经济会积累形成价值巨大的数据资产。低空经济具有天然的数字经济属性，数字化手段和工具使低空空域进一步开发利用，并使数字空间、物联网范围和数据类型大大拓展。低空飞行活动会产生海量数据，如无人机飞行采集的照片视频数据、地理信息数据、低空服务数据等；低空经济的广泛应用场景会产生空域规划与管理数据、空域环境数据、低空飞行数据、传感器数据、运营数据、客户信息、物流数据、低空交通管理数据、飞行监控数据等。这些数据资源不仅数量庞大、来源多样、类型丰富，还能形成价值巨大的数据资产进行市场交易（如深圳数据交易所2024年上架交易的低空经济数据产品），从而成为低空经济发展的动力资源。

　　低空经济数据安全治理的必要性在低空经济蓬勃发展进程中，数据资源占据着极为关键的地位，它承载着技术创新的重要使命，也是低空企业商业价值的核心所在。低空经济数据资源具备高敏感性、强关联性和动态衍生性，面临严峻的安全风险、复杂的权属争议和棘手的合规挑战。安全是低空经济的生命线，也是数据的基石，低空经济数据安全治理是民航业数据安全治理的重要组成部分，关涉航空安全、国家安全、公共利益、个人权益和低空经济健康持续发展。

　　5月4日，浙江省舟山市公安局普陀山分局朱家尖派出所青年民警利用无人机对辖区景区进行空中巡查。新华社发 邹训永/摄

　　低空经济数据面临严峻的安全风险挑战。在低空经济的数字化发展中，大量数据的收集、存储、流通与应用成为常态，但低空经济数据高度敏感、繁杂多样。例如，低空飞行所涉地理信息、飞行轨迹、空域使用、商业机密及个人信息等重要数据信息，涉及用户隐私、空域安全、国家安全，由于人为因素、技术漏洞或安全加密技术迭代等原因，低空经济的相关公共数据、企业数据和个人数据都面临数据隐私泄露、数据跨境传输、网络安全威胁等安全风险，对航空安全、公共安全、个人安全、国家主权和企业权益等构成严重威胁。例如，实践中已出现无人机因算法漏洞、网络攻击等原因致无人机失控撞楼、无人机“黑飞”造成航班大面积延误等问题，低空经济数据安全治理非常迫切。低空经济数据存在权属争议风险。低空经济领域的技术创新是企业的核心竞争力，知识产权是技术创新的重要法律保障，但面临知识产权争议风险及其商业合作风险。大量低空企业数据、消费者个人数据，因缺乏系统性、一致性、准确性和针对性管理的统一标准和有效参考依据，权属争议风险较大。低空经济数据合规有待强化、落实。在数字经济与低空产业深度融合的时代，数据合规能力已成为企业核心竞争力的重要组成部分。低空经济领域的数据合规不仅涉及数据分类分级和全生命周期的合规要求，更是体现在空域准入、适航认证、数据跨境等关键领域的特殊监管要求。与传统领域数据合规要求不同，低空经济数据合规具有合规义务碎片化、数据风险处理及时性要求高、合规依据复杂多元、监管多部门协同、空域管理和数据治理交叉监管、合规成本高且复杂等特殊性。据不完全统计，70%以上的低空经济企业存在合规风险。低空经济数据采集节点的合规校验程序与标准缺位，数据互联互通操作流程欠缺合规指导，低空数据流通的加密标准、脱敏规则和各方保障义务不明，制约低空产业发展。例如，低空经济数据跨境流动时，主权归属争议、规则体系冲突、技术标准壁垒等问题交织叠加，面临着主权与规则双重博弈、技术标准与法律规制断层、责任链条的跨境断裂等合规挑战。低空经济数据共享困难较多。低空经济数据来源复杂、准确性低、隐私性高，共享、流通存在较多障碍。首先，低空数据共享平台缺失。低空经济活动各方提供的飞行器信息、飞行动态、空域使用情况、异常事件告警和飞行计划辅助信息等低空信息数据，无法让各关联方共享，从而无法及时规划和调整各自的业务流程和飞行任务。其次，低空经济数据共享的协同不足。低空经济数据具有突出的差异性，应用场景多样化、共享实时性要求高、数据结构立体化和多模态，需数据提供方、运营方、使用方、政府和个人等众多参与主体多方协同。最后，低空经济数据共享缺乏统一指导标准。目前，低空经济数据共享相关参与方缺乏信任度，相关数据资源未能充分利用和有效流通，甚至存在无序和安全隐患。因此，应简化协同成本，打通数据壁垒，促进低空数据共享的有序、合规和高效，释放低空经济数据价值。

　　推进低空经济数据安全治理的具体建议低空经济数据安全治理应贯彻总体国家安全观。在总体国家安全观指导下，低空经济数据安全治理应坚持协同共治、风险预防、市场激励，遵循系统性定位、保持秩序统一性原则，兼顾数据安全与低空经济的平衡发展，正确引导政府、企业和个人对低空经济数据安全治理内涵和边界的理解与把握。低空经济数据安全治理应遵循“技术为基、法治先行”的运行逻辑。低空经济是“经济逻辑+科技逻辑+法治逻辑”三位一体的经济，数据安全治理的法治逻辑是技治支撑法治、法治保障技治，数据在采集、使用、加工、传输等环节存在较高技术特性，故低空经济数据安全的有效治理应遵循“技术为基、法治先行”的运行机制。与网络安全、个人信息安全的治理模式不同，数据安全治理的“行政规制”“主体合规”和“权益保护”模式，都更加依赖技术进步与创新，更加需要法治保驾护航。低空经济数据安全治理应坚持多维、协同、联动的治理路径。低空经济对数据的高度交融与依赖，使低空数据安全风险存在复杂性和特殊性，数据安全治理存在多向度、多层级、多重法律关系。因此，应综合运用政策、法律和标准的多维治理手段；坚持主体规制与行为规制并用、综合立法和单行立法共进、技治和法治共推的治理方法；坚持公私法协同联动治理路径。坚持从风险预防、过程监督、应急管理、维权申诉和责任落实等维度进行多层次、多方位、可控可防的动态性、实时性数据安全治理模式。低空经济数据安全治理应坚持中国自主的治理模式。中国低空经济与数据要素的融合实践已经具有世界领先性和创新性，必须立足于中国低空经济产业链发生的各类数据安全风险，建构与完善数据全生命周期安全保障机制，深入挖掘中国低空经济发展进程中数据安全风险化解对策和运行效果，聚合更多智慧形成独特的中国方案，实现低空经济数据合规要求、有效管理数据安全风险、促进数据开发利用的治理目标。构建低空经济数据合规的分层管理体系。低空经济数据的流动面临着空域安全、隐私保护与跨境传输三重合规挑战，数据分类分级治理迫在眉睫。对于低空飞行控制指令、低空空域实时监控数据等涉及国家安全的核心数据，必须实施本地化安全存储和严格的访问权限隔离，防止数据被境外非法获取。对于低空物流配送记录等商业运营一般数据，借助区块链技术确保数据的采集、存储、使用等全过程可追溯。低空经济数据合规治理应重点从公共数据、企业数据和个人数据三个维度推进，面向政府领域的公共数据治理，重在对国家秘密保护，重要数据、核心数据的保护以及对关键信息基础设施的运营进行合规审查。面向企业领域的数据治理，重在对数据收集和存储、数据处理保密协议、数据活动合作方数据、低空企业空域使用、自动驾驶算法决策过程等方面进行合规审查。面向消费领域的个人数据治理，重在对个人隐私、个人信息保护等进行合规审查。低空经济企业的数据合规管理应“精准防控”，通过构建技术赋能的智能合规体系，实现低空企业从被动应对到主动引领的合规战略转型。完善我国低空经济数据安全治理的法规标准建设。党的二十大报告强调，要加快发展数字经济，加快建设交通强国、数字中国。中共中央、国务院相继印发《数字中国建设整体布局规划》《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》等系列文件，为我国加快构建数据基础制度等作出重要部署。交通运输部印发《推进综合交通运输大数据发展行动纲要（2020-2025年）》，积极推动大数据与综合交通运输深度融合。我国网络安全法、数据安全法、个人信息保护法和“数据二十条”等法律规范，为低空经济数据安全法治化治理提供了基本法律制度依据。

　　“95后”海归李仕杰及其团队在湖南省浏阳市带来的一场无人机烟花秀 新华社发（受访者供图）

　　“十四五”以来，中国民用航空局印发《关于民航大数据建设发展的指导意见》，发布民航数据治理“7+1”系列规范，即7部行业标准（框架与管理机制、数据治理技术、数据架构、数据质量、数据安全、数据共享、数据服务）和1部信息通告（《智慧民航数据治理典型实践案例》），标志着智慧民航数据治理规范体系初步形成，为民航行业各单位、各业务领域的数据治理提供了体系规范指引与具体案例参考。2023年，中国民用航空局印发《智慧民航建设数据管理政策标准体系》，规划了“1+3+4+N”四个层级的智慧民航建设数据管理政策框架，具体包括：1部指导意见即《关于民航大数据建设发展的指导意见》；3部管理办法为《民航数据管理办法》《民航数据共享管理办法》《民航数据安全管理办法》；4项制度为《民航领域数据分类分级办法》《民航数据目录管理制度》《民航数据安全信息通报办法》《民航数据全生命周期管理制度》；N部细则是针对民航数据管理的多个维度和具体业务场景进行细化的规则。低空经济数据治理是民航业数据治理的重要组成，通过对低空经济企业数据合规审计和“法治体检”，低空经济数据治理的规范依据还缺乏针对性、密切相关性。建议在《智慧民航建设数据管理政策标准体系》基础上，依据立法法，完善针对低空经济数据治理的法律规范体系，制定《低空空域管理法》《低空经济数据安全指南》《无人机物流合规操作手册》《无人机物流运行分级标准》等规范标准。

责任编辑：高富强