2023年8月30日，《昆明市文明观赏红嘴鸥规定》（以下简称《规定》）经昆明市第十五届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过，并于2023年9月23日经云南省第十四届人民代表大会常务委员会第五次会议批准，自2023年11月1日起施行，作为昆明市第一部“小快灵”立法，《规定》对文明观赏红嘴鸥应当遵守的规定、禁止行为、法律责任等进行了规范。
2023年11月1日，是《规定》实施的首日。昆明市多部门发布“护鸥助游”工作举措，云南法制报记者经多方梳理后，采写此文。
昆明因何为观赏红嘴鸥立法？
2002年12月3日，云南法制报于头版头条发布了《海鸥被伤害 我向谁举报——有关人士认为红嘴鸥相关保护法规缺乏实施细则》一文，呼唤保护红嘴鸥地方性立法。文中提到：“1985年红嘴鸥首次来昆之时，昆明市委市政府分别于1992年1月和1993年12月发布了《昆明市政府关于进一步严格保护海鸥的通告》和《昆明市燃放销售烟花爆竹的管理规定》。然而，时过境迁，通告里提到的管理模式已经不能适应时代发展的要求，从而没有具体的实施细则来指导执法。”
红嘴鸥飞临昆明近40年，昆明各级各部门采取了许多措施保护红嘴鸥，组织红嘴鸥保护管理工作，包括每年拨付红嘴鸥保护预算经费，建立红嘴鸥义务监督员队伍，开展红嘴鸥保护宣传、执法、巡护、投喂及鸥粮销售管理等，取得了一定成效、积累了一些经验。同时，一些不文明、不和谐，甚至对红嘴鸥身心健康造成危害的行为也时有发生。因此，为红嘴鸥撑起“法治保护网”迫在眉睫。
如今，在网络上搜索近五年来在昆明发生的不文明喂鸥、抓鸥甚至虐鸥行为，依然能搜索到不少相关内容。就在今年2月，昆明滇池大坝，三名外地游客抓住一只海鸥拍照，被志愿者发现，在劝说之下，才最终停止了伤害海鸥的行为。其中，一些不文明观鸥事件还曾登上微博热搜，许多市民纷纷谴责其行为“没素质”，并且希望相关部门能加大管控力度，对伤害红嘴鸥的人采取相应的处罚措施。
对于此类事件，昆明滇池国家旅游度假区滇维保安服务有限公司相关负责人曾作出回应：“我们每天都会在海埂大坝用小喇叭循环播放，告诉市民和游客不要伤害红嘴鸥。如果发现市民或游客有准备捕捉红嘴鸥的动作，我们也会第一时间进行劝阻。但是海埂大坝太长了，所以管控起来就会有一些困难。”
“很多人并不了解相关规定，他们的法律意识、共情能力不足，可能就是觉得抓鸥好玩，需要普及法律知识。”“我觉得可以多设立一些提示牌，明确规定捕捉海鸥罚款，再增加工作人员增加巡逻频次，可能大家会更注意。”……这些来自基层一线的声音，源源不断汇集到人大代表和立法机关，400多条意见建议承载了春城市民的爱鸥之心。
为推进《规定》出台，昆明市人大代表连续两年向立法机关提出应对红嘴鸥进行立法保护、促进人与自然和谐共生的建议。
全国第二例单一野生物种保护
的“小切口”立法
记者了解到，在《规定》尚未出台之前，昆明公安不断加强执法力度，对虐鸥行为“零容忍”。对昆明辖区范围内非法捕猎红嘴鸥，包括抓鸥照相、取乐、私自饲养、徒手和使用工具捕猎等行为，依据《中华人民共和国野生动物保护法》进行处置。同时，昆明市公安局森林警察支队积极开展了一系列保护野生动植物的普法宣传活动，呼吁广大市民共同保护红嘴鸥及其自然栖息地。
2022年8月，云南省公安厅出台了《云南省公安机关群众举报生态环境食品药品知识产权犯罪奖励办法（试行）》（以下简称《举报奖励办法》）。《举报奖励办法》明确了群众可以通过报警电话、短信、信函或者当面举报等途径举报环食药知领域犯罪线索，公安机关将根据实际情况对举报人进行一次性奖励，最高奖金达3万元。
民有所呼、立法有所应。昆明市人大常委会经认真研判，以人大代表提出立法保护红嘴鸥的建议为契机，充分进行立项论证；云南省人大常委会提前介入、超前指导，将文明观赏红嘴鸥规定列入2023年度立法工作计划，加速推进立法工作进程。
立法过程中，立法机关紧盯地方性法规实施性、补充性、探索性的功能定位，强调从文明观赏红嘴鸥这个小切口入手，充分考虑昆明市红嘴鸥保护管理工作存在的突出问题和现实需要，聚焦人民群众关心的热点、保护管理工作的难点，力求发挥地方立法问题导向、“小快灵”的作用，坚持不搞长篇大论，管用几条写几条，防止大而全、小而全。
工作中，立法机关深入践行全过程人民民主，坚持民主立法、开门立法，践行一线工作法要求，用好基层立法联系点、代表之家等，组织召开多场听证会、论证会、座谈会。
人民群众的立法金点子转化为解决问题的金钥匙。立法机关积极在不同媒体平台及时发布红嘴鸥保护立法相关信息、征集意见建议、介绍立法进展情况，通过线上线下相结合的方式，让人民群众充分了解文明观赏红嘴鸥规定出台的背景、内容和意义，畅通意见收集与反馈的渠道，为广泛凝聚立法共识、营造全社会共同保护红嘴鸥的良好氛围、推动规定有效实施等，打牢群众基础。
此次出台的《规定》系全国第二例单一野生物种保护的“小切口”立法（第一例为《南京市人民代表大会常务委员会关于加强长江江豚保护的决定》）。《规定》设七个条文，针对抓捕拍摄，投喂不符合标准的食物，在聚集觅食、栖息地燃放烟花爆竹和放飞无人机，故意侵扰、惊吓、驱赶、伤害和非法猎捕红嘴鸥等突出行为，简明扼要列明立法依据、施行范围、应当遵守的规定、禁止行为、法律责任、部门职责，努力提高立法的针对性、精准度、实效性，保留了人鸥之间的文明和谐互动，彰显地域特色，保证法规立得住、行得通、真管用。《规定》的出台，从立法角度加强了对红嘴鸥的保护，对探索小切口、小快灵精准立法作出示范，为打造地方立法“精品”打造样板，为民主立法、开门立法从常见走向常态树立典范。
昆明市林业和草原局：根据《规定》将对不文明观鸥行为进行处罚
在“春城”昆明，每年10月下旬至翌年3月底，红嘴鸥都会如约而至，并吸引了全国乃至世界的游客纷至沓来，喂鸥观鸥，体验“有一种叫云南的生活”。广大市民游客爱鸥、观鸥已经成为昆明展现人与自然和谐共生生动画面的一张城市名片。
《规定》实施首日，昆明市公安局联合昆明市林业和草原局（后简称“昆明市林草局”）共同召开新闻发布会，发布“护鸥助游”工作举措。
昆明市林草局野生动植物保护和湿地管理处副处长张涛告诉记者，据监测，目前到昆越冬红嘴鸥数量已达到1万只左右，今年数量会稳定在4万只左右，大量红嘴鸥会在11月份飞临昆明越冬。为做好红嘴鸥保护管理工作，昆明市林草局已经召开联席会议进行了安排部署。
昆明市林草局将严格按照《红嘴鸥补充饲料地方标准》确定生产企业，规范鸥粮销售网点（摊位），禁止在观鸥点售卖面包、饼干、狗粮以及发霉、变质等不符合标准的鸥粮，确保红嘴鸥进食安全，目前已采购30余吨鸥粮，计划在全市设立62个鸥粮投喂点对红嘴鸥进行每天两次定点免费投喂；为严防不文明观鸥喂鸥现象，严惩猎捕伤害红嘴鸥违法行为，昆明市林草局已安排了红嘴鸥义务监督员，将组织县区和相关部门开展常态巡护检查；昆明市林草局还将及时开展红嘴鸥环志，采集红嘴鸥血清、咽喉拭子、泄殖腔拭子样本，进行禽流感等疫源疫病检测。
“特别是今年11月1日执行的《昆明市文明观赏红嘴鸥规定》，对于故意侵扰、惊吓、驱赶、伤害红嘴鸥行为，将面临50元以上500元以下罚款。”张涛说。
昆明警方：高质量服务游客常态化开展巡护检查
记者从昆明市公安局森林警察支队获悉，目前，该支队已提前谋划部署，向广大市民、游客进行普法宣传，营造全民文明观鸥、科学护鸥的良好氛围。同时，协助野生动物保护部门常态开展巡护检查，严防不文明观鸥喂鸥现象，严惩猎捕伤害红嘴鸥违法行为。
昆明市公安局滇池国家旅游度假区分局党委委员、政工干事舒森森告诉记者，海埂大坝位于昆明滇池国家旅游度假区，因其面向西山、毗邻滇池、风景优美、场地开阔，周边水域海鸥数量较多，是省内外游客来昆明观鸥的主要景点，也是春城昆明的一张名片。每年冬春季节假日“观鸥潮”来临，大坝上游客量日峰值可达10万余人次。为护航新一轮的“观鸥季”，度假分局结合景区治安特点，强化防范打击、管理服务各项工作效能，建立“科技赋能、全域联动、群防群治”的景区警务运行模式，确保游客安全、文明、有序观鸥。
据统计，2022年10月至2023年3月观鸥季节，昆明市公安局滇池国家旅游度假区分局（后简称“度假分局”）共接报涉“海鸥”警情17起，其中不文明观鸥警情10起，救助海鸥警情7起，均发生在海埂大坝区域。不文明行为主要为游客游玩期间对海鸥进行抓扯、攻击等。因相关行为未达到公安管辖刑事立案标准，公安机关依法移送林草部门10起10人。
“今年，辖区周边10余家单位、企业、小区物管加入GOTO对讲互联系统集群，对群防群治力量做到‘一键呼叫’‘一呼百应’，大大提升信息互通和现场处置效率。”舒森森表示，昆明市滇池国家旅游度假区欢迎各位游客前来海埂大坝及滇池周边景点旅游，也希望各位游客在观海鸥、赏美景的同时，要“爱鸥护鸥”，自觉遵守法律法规和景区管理规定，共同维护安全、文明、有序的旅游环境。
昆明市公安局五华分局翠湖派出所所长黄品友告诉记者，辖区翠湖公园是红嘴鸥在昆主要栖息地之一。近年来，翠湖派出所不断完善护鸥举措，全力营造人人爱鸥、护鸥的观鸥氛围。在“观鸥季”，翠湖派出所将联动云南陆军讲武堂历史博物馆、云南省图书馆、云南起义纪念馆、翠湖宾馆、翠湖公园等翠湖环线20余家单位党组织，提前谋划、安排部署“观鸥季”各项工作，以高标准、高质量、高水平提升“观鸥季”接待服务水平，科学设置16个服务咨询点，为群众提供旅游咨询、饮水休息、失物招领等便民服务，全力保障科学喂鸥、爱鸥、护鸥等工作有序开展。
“目前，翠湖派出所已积极动员鸥粮售卖点摊主、公园保安、旅拍摄影从业者等群众60余人加入五华‘红袖标’治安志愿者队伍，并筛选熟悉海鸥习性的群众组成5支‘护鸥小分队’，对翠湖周边进行实时监测，及时发现、制止游客不文明观鸥行为，协助民警向游客介绍海鸥习性、发放保护‘小贴士’等。”黄品友说。
除此之外，翠湖派出所还将组建“普法宣传小队”在翠湖公园九曲桥、春晓广场等网红打卡点，围绕“文明护鸥”主题开展普法宣传，通过“摆摊”式宣传、面对面讲解等方式普及保护野生动物相关知识，进一步提高游客观鸥、爱鸥意识。
“观鸥季保通模式”已开启
部分路段将实行交通管制
记者还从昆明市公安局交通警察支队了解到，今年11月起至明年3月，昆明将会进入观鸥、喂鸥的最佳时间。根据往年情况研判，届时各条进出海埂大坝及通往海埂公园、云南民族村、西山森林公园等旅游景点道路的人流、车流量将会有明显上升，部分道路在高峰时段可能出现拥堵。
为持续做好观鸥季交通保障工作，重点提升海埂大坝片区交通通行效率，竭力为前往观鸥的市民、游客提供交通便利，同时减少对周边小区住户、单位生产经营活动的影响，昆明交警将视情、适时在海埂大坝片区启动“观鸥季保通模式”。
“观鸥季保通模式”即在观鸥季期间的周末及节假日，当海埂大坝周边道路拥堵指数达到3.0、通行车辆达到道路承载力80%时，属地交警大队将在观景路、红塔西路、迎海路、滇池路、前卫西路、闸口路等重点道路设置54个固定执勤点，对迎海路的怡景路至观景路路段、观景路、红塔西路实行车辆单向通行模式。同时，在龙门村环岛、西福路与闸口路、兴体路与湖滨路交叉口适时开展交通管制，协调公交公司进行线路调整，协调导航公司开展语音提示，引导群众合理选择出行时间和路线，避免片区发生长时间拥堵。模式起止时间视道路通行情况而定。
“红嘴鸥一旦不飞临昆明，就是花一亿元也请不回来。”21年前，云南法制报记者曾在采访中记录下这样一句话。1985年11月12日，一群红嘴鸥第一次飞进“春城”昆明，便成了昆明人心头“共同的孩子”，正应了当年群众在回应采访时的那句话：“飞临这座城市的红嘴鸥是幸福的，被海鸥信任的城市也是幸福的。”
习近平总书记曾在云南考察时提出：“希望云南努力在建设生态文明建设排头兵上不断取得新进展。”
盼了21年，等了21年，呼吁了21年，为“观鸥护鸥”筑牢法治底线的《规定》终于出台施行。《规定》以“小切口”的立法，承载时代嘱托，是飞临昆明的红嘴鸥的幸运，也是“春城”昆明的幸运，更是云南高质量推进全面依法治省的又一先进做法。
【相关法律知识解读】
一、哪些行为属于“不文明拍摄行为”？
《规定》第三条从保持文明观赏距离、避免直接接触、文明拍摄、投喂符合质量标准的鸥粮等方面鼓励和倡导人们文明观赏，既能保障红嘴鸥越冬期间的食物需求，又能保护和保持红嘴鸥作为野生动物的习性不被人为破坏，保留了人鸥之间的文明和谐互动。
2021年11月，云南省林业和草原局印发了《关于进一步做好秋冬季候鸟等野生动物保护工作的通知》，要求科学引导和鼓励支持各类文明规范的观鸟和鸟类拍摄活动，其中明确了6种不文明行为，具体如下：
1.“棚拍”：指非法捕捉野生鸟类和违规人工繁育鸟类，将野生鸟类关在人为布置好场景的拍摄大棚里，供拍摄者近距离拍摄的行为。
2.“绑架拍”：指非法捕捉并控制幼鸟，以吸引成鸟近距离逗留，供拍摄者近距离拍摄的行为。
3.“钓鱼式诱拍”：指拍摄者在特定地点投喂饵料，吸引野生鸟类长时间逗留，或在特定地点设置陷阱，控制野生鸟类移动，藉此进行拍摄的行为。这种行为对鸟类有致伤风险。
4.“巢拍”：指拍摄者通过对隐蔽巢址的鸟种暴露巢址甚至破坏鸟巢，进行近距离拍摄，以及在营巢期和孵卵期进行拍摄的行为。
5.未经科学评估的投食：指可能导致鸟类改变迁徙规律、居留习性和集群特征的投食和补饲行为。
6.其他禁止行为：擅自进入自然保护区观鸟和拍鸟，在自然保护区核心区和缓冲区内开展商业性鸟类拍摄活动，追逐鸟群干扰候鸟迁徙等影响到鸟类正常栖息和繁衍的行为。
二、鸥粮为何不能投放到水中？
滇池研究院和昆明市鸟类协会的相关数据显示：
一是鸥粮投入水体后沉底比例较大。沉水性试验结果显示：鸥粮投入水10分钟内，沉底比例为78.5%，11—38分钟全部下沉入水，沉底比例为100%。因此，投食的鸥粮除少部分被取食外，绝大部分最终均沉入水底。
二是投放鸥粮的水质与空白对照样相比，化学元素大量增加。根据营养盐释放试验表明，化学需氧量（COD）最多增加了16.9倍，总磷（TP）最多增加了133.8倍，总氮（TN）最多增加5.4倍，氨氮最多增加2.4倍。
三是红嘴鸥集中水域产生的粪便会造成水体污染。红嘴鸥粪便含有化学需氧量、总氮、总磷和氨氮，加之鸟类具有大小便同排，粪便在体内停留时间较短的特性，受人工投食的吸引，红嘴鸥长期在特定区域取食，粪便集中排放到少量投食的水域中，对该水体造成的污染负荷比例较高。
基于上述原因，建议在陆地区域进行投喂红嘴鸥，不向水体抛撒投喂。
昆明市2023年度红嘴鸥保护联席会议明确，要科学投喂，鸥粮要投放到堤岸边或水岸上的陆地区域，不能投放到水域里，防止污染水体。
三、谁来罚、怎么罚？
《规定》第四条明确了观赏红嘴鸥的三种禁止性行为，对常见的不文明行为进行了界定，旨在不干涉红嘴鸥的自然生活，构建人人爱鸥、人人护鸥的良好社会氛围。
在《规定》第五条中，对违反本规定且拒不改正的，依据《中华人民共和国行政处罚法》相关规定，新创设了处以50元以上500元以下的罚款，进一步明确细化了处罚条款，使规定带有刚性，更具操作性。
2023年6月，昆明市林业和草原局举行《昆明市文明观赏红嘴鸥的规定》听证会，其中拟提出：
违反规定故意侵扰、追逐红嘴鸥，由属地县（市）区人民政府野生动物保护主管部门批评教育。
在红嘴鸥聚集觅食、栖息地，燃放烟花爆竹，或者以危害公共安全和人身、财产安全的方式燃放烟花爆竹的，由公安机关责令停止燃放，处100元以上500元以下的罚款；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；擅自放飞无人机的，由有关部门按照职责分工责令改正，给予警告；构成犯罪的依法追究刑事责任。
捕捉、伤害红嘴鸥的，由属地（本市）县（市）区人民政府野生动物保护主管部门批评教育，情节严重的处1000元以上2000元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
违法猎捕、猎杀红嘴鸥的，由本市县（市）区人民政府野生动物保护主管部门和有关自然保护地管理机构按照职责分工没收猎获物、猎捕工具和违法所得，吊销狩猎证，并处猎获物价值1倍以上10倍以下罚款；没有猎获物或者猎获物价值不足2000元的，并处2000元以上2万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
对比此前的听证会，此次正式发布的《昆明市文明观赏红嘴鸥规定》，并没有“在红嘴鸥聚集觅食、栖息地，燃放烟花爆竹、擅自放飞无人机”“非法猎捕红嘴鸥”等行为的详细处罚措施。
而在“故意侵扰、惊吓、驱赶、伤害红嘴鸥”行为中，罚款标准也从此前的“批评教育”“情节严重的处1000元以上2000元以下的罚款”，调整为“责令改正，拒不改正的，处50元以上500元以下罚款”。
昆明警方
结合相关法律法规作出提示
1.严禁在禁猎期、猎区内使用禁用的工具或者方法非法捕猎红嘴鸥，禁止食用红嘴鸥，切勿无视生态底线、触碰法律红线，否则必将受到法律严惩。
2.在“观鸥季”期间，全市公安机关将加强对各观鸥点位的巡查力度，对违反《昆明市文明观赏红嘴鸥规定》者，将移送有关行政主管部门处理。
3.呼吁广大市民要爱护红嘴鸥，文明观鸥、科学喂鸥，不随意抓捕、不故意惊吓伤害红嘴鸥，共同为它们营造一个良好的栖息环境。
昆明市公安局供图
责任编辑：高富强
